3月30日，自然资源部就《中华人民共和国土地管理法实施条例（修订草案）》（征求意见稿）（以下简称“《条例草案》”）公开征求意见。

    《条例草案》包括五个方面内容，即按照党中央决策部署构建国土空间规划制度、完善最严格的耕地保护制度、优化建设用地审批制度、巩固农村土地三项制度改革成果和坚持问题导向将实践中的成熟经验写入条例。自然资源部表示，《土地管理法实施条例》（以下简称《条例》）是《土地管理法》重要的配套法规。《土地管理法》修正案已于2020年1月1日起施行，在土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理等方面进行了较大幅度的完善，并作出了授权立法的规定，亟需在《条例草案》中对改革措施的具体操作程序和授权立法的具体内容进行明确。

    未提及成片开发

    中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥告诉21世纪经济报道记者，此次土地管理法的修改以及条例的制定，一大主题就是通过缩小征地范围和建立集体建设用地入市制度，达到对土地增值收益的优化分配，从而照顾农民和集体利益。土地管理法和实施条例落地后从制度层面畅通了这一渠道，但还需要集体产权制度等利益分配机制的改革进行配合。

    其中，农村“三块地”改革，尤其是土地征收制度改革和集体建设用地入市两个方面引人关注。

    在土地征收领域，《条例草案》细化了土地征收“调查、评估、公告、听证、登记、协议”六步程序的相关规定。21世纪经济报道记者注意到，在土地管理法修改过程中，“成片开发可征地”就广受争议。虽然自然资源部曾多次表示正在研究出台土地征收成片开发的标准，但在此次《条例草案》中仍然并未对“成片开发”做更多解释。

    “成片开发标准制定的争议还比较大。”中国人民大学国家发展与战略研究院执行院长严金明告诉21世纪经济报道记者，虽然此次《土地管理法》修改大的方向是缩小征地范围，扩大集体建设用地入市，但要在这个方向上走到多深的层次，一定程度上就要看城镇建设用地范围内成片开发的内涵和范围大小的界定，这实际上是改革到底要“走多快”的问题。

    也有分析人士指出，《条例草案》按照“权责对等”的原则，赋予地方政府更多的用地自主权，比如此前曾引起广泛关注的建设用地审批权下放。对于今后更多做总量控制的自然资源部方面来说，类似标准可以限制和规范地方政府的相关行为，显然需要更加严格。

    细化建设用地入市条件

    在集体建设用地入市领域，《草案条例》同样亮点颇多。

    严金明告诉记者，《草案条例》在城乡建设用地“同价同权”领域，做了一些衔接性的制度安排。比如其中规定，集体经营性建设用地使用权出让的最高年限参照同类用途的国有建设用地的最高年限执行。另外，二级市场方面，以出让、出租等方式取得集体经营性建设用地使用权的，可以转让、互换、出资、赠与或者抵押，具体办法参照国有建设用地执行。

    对于集体建设用地入市条件，《条例草案》对土地管理法的规定作出了显著的细化和丰富，要求具备“国土空间规划确定为工业、商业等经营性用途；产权明晰、已依法办理土地所有权登记；具备开发建设所需基础设施配套等基本条件”三个限制条件。

    武汉大学法学院教授孟勤国告诉21世纪经济报道记者，《土地管理法》和此次的条例草案都规定，只有国土空间规划确定为工业、商业等经营性用途的集体建设用地才能入市，从现有的条例来讲，只能是工业和商业用途。但“等”这个字，从城乡建设用地“同价同权”的角度来说，为未来通过司法解释、部门规章等来扩大用途范围留下了一个口子。

    对于第三条“具备开发建设所需基础设施配套等基本条件”的集体建设用地才可入市，多位受访人士均表示，这实际上是限制了集体建设用地入市的范围，强调了入市需要依托城市和城镇化的发展，防止规划失控。

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